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A Alemanha redescobriu o papel do Estado (mas só para alguns)

(Ricardo Paes Mamede, in DN, 12/02/2019)

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O ministro da Economia alemão, Peter Altmaier, anunciou uma nova estratégia de desenvolvimento industrial para o seu país. Entre outras coisas, prevê a possibilidade de participação do Estado no capital de várias empresas nacionais. Se tivermos em conta a história do desenvolvimento económico nos últimos 200 anos, não há nada de especial neste anúncio. Já quando olhamos para o que tem sido a União Europeia nas últimas três décadas, isto é um escândalo.

Desde meados da década de 1980 que a integração europeia assenta num princípio doutrinário: o da livre concorrência. De acordo com este princípio, o desenvolvimento económico decorre da competição entre agentes através do mercado. A criação do mercado único europeu não significou apenas a abolição das fronteiras físicas e das barreiras alfandegárias, ou a harmonização de regras e standards. Implicou também a restrição de todas as formas de intervenção dos Estados que pudessem ser consideradas contrárias ao princípio da concorrência.

Os Estados membros foram assim proibidos de discriminar as empresas com base na nacionalidade dos accionistas. Seja nos contratos públicos, nos apoios à produção, na facilitação do acesso a financiamento, ou noutras formas de intervenção, os Estados foram proibidos de distinguir entre empresas nacionais e estrangeiras. Mais ainda, a participação do Estado enquanto accionista de empresas foi sempre vista com suspeição pela poderosa Direcção-Geral da Concorrência (DGC) da Comissão Europeia. De forma geral, a interferência do Estado no funcionamento do mercado foi vista como prejudicial ao desenvolvimento económico.

A nova orientação do governo alemão surge pois como uma ruptura doutrinária. A livre concorrência já não é vista como princípio inquestionável. Altmaier critica agora a DGC por dificultar a intervenção do Estado alemão na defesa das empresas nacionais. De repente, aquilo que era deixou de o ser.

Na verdade, só com alguma ingenuidade e muita ignorância histórica se poderia considerar que o desenvolvimento económico dispensa a intervenção do Estado. Todos os países que em algum momento se tornaram líderes económicos e tecnológicos beneficiaram de um papel activo dos governos nacionais.

A Inglaterra, os EUA e a Alemanha desenvolveram-se no século XIX graças à atribuição de subsídios públicos aos produtores nacionais, à distribuição de direitos de monopólio, à espionagem industrial promovida pelo Estado, a tarifas alfandegárias elevadas sobre a importação de bens transformados, aos apoios públicos à inovação e à I&D privada. Já no século XX, o Japão, a Coreia do Sul e Taiwan acrescentaram àquelas medidas o controlo sobre o sistema bancário, a condução de grandes projectos por empresas públicas e a utilização das compras públicas para assegurar o escoamento da produção nacional.

A Alemanha conhece esta história melhor do que ninguém. O principal teórico do papel do Estado na promoção do desenvolvimento industrial, Friedrich List, é também um dos economistas alemães mais influentes de sempre. Em meados do século XIX, quando a Inglaterra liderava de forma destacada o capitalismo mundial, List recusava os argumentos de economistas ingleses (como David Ricardo) a favor da liberalização do comércio. Nas suas palavras, o comércio livre é o proteccionismo dos mais fortes. Só com o apoio do Estado ao desenvolvimento da indústria nacional seria possível contrariar o predomínio económico inglês. As teses nacionalistas de List guiaram os governos alemães durante décadas, contribuindo para que o país se afirmasse nas indústrias de ponta e ultrapassasse a Inglaterra em produtividade no início do século XX.

Por contraste, no contexto da União Europeia, a Alemanha nunca questionou – pelo contrário, promoveu – a obsessão livre-cambista da Comissão Europeia. Como dizia List, atar as mãos do Estado só é um problema para quem parte de níveis mais recuados de desenvolvimento, não para quem lidera a tecnologia.

Com a recente transformação estrutural da China – de mera fábrica do mundo a potência económica nas tecnologias avançadas -, a livre concorrência perdeu algum encanto para os líderes alemães. Os alarmes soaram quando em 2016 o grupo chinês Midea comprou a Kuka, uma empresa de referência da robótica germânica. O governo de Merkel teme que outras aquisições se sigam, levando à transferência de conhecimento avançado para empresas chinesas. Tal poderia conduzir a prazo ao enfraquecimento da economia alemã em áreas que são hoje consideradas estratégicas (químicos, equipamentos de produção, equipamento médico, óptica, automóveis, tecnologias verdes, defesa, aeroespacial, impressão 3D, etc.).

A intenção alemã é, em larga medida, legítima. A mesma legitimidade têm aqueles que criticam a DGC por restringir a participação accionista do Estado português em empresas de estratégicas (na banca, nas telecomunicações, na energia, etc.).

Para ser levado a sério, o protesto do ministro alemão contra a rigidez da Comissão Europeia deveria estender-se ao conjunto das regras da concorrência da UE que dificultam o desenvolvimento das diferentes economias nacionais. Incluindo as que têm beneficiado aquela economia nas últimas décadas. De outra forma, fica a ideia de que na UE todos os países são iguais, mas alguns são mais iguais do que outros.

Economista e professor do ISCTE-IUL. Escreve de acordo com antiga ortografia

As fraudes dos banqueiros não explicam a crise

(Ricardo Paes Mamede, in Diário de Notícias, 05/02/2019)

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A auditoria à CGD divulgada há dias mostra o que já sabíamos mas preferíamos não saber. Muitas perdas do banco público devem-se a negócios que não deveriam ter acontecido. Tal como nos casos do BPN, do BCP, do BES e de outros bancos, houve administradores da Caixa que abusaram do seu papel, causando dano à sociedade.

Daqui a acusarmos os banqueiros pela crise portuguesa vai um passo. É um passo em falso.

O que se passou na CGD é grave e deve ser enfatizado. Houve créditos milionários aprovados sem garantias palpáveis. Administrações que ignoraram os pareceres técnicos da análise de risco. A Caixa envolveu-se em lutas de poder que não têm que ver com a sua missão. Vários administradores receberam prémios de gestão quando o banco dava prejuízo. Como resultado, centenas de milhões de euros de perdas tiveram de ser compensadas com o dinheiro dos contribuintes.

Os elementos chocantes da auditoria à Caixa favorecem a tese de que a crise em Portugal se deve a práticas mais ou menos fraudulentas, cometidas por banqueiros sem escrúpulos. Esta ideia é conveniente: canaliza a fúria e a frustração para um grupo específico. Cria a ilusão de que a próxima crise se evita pondo alguns engravatados atrás das grades, para dar o exemplo.

As fraudes dos banqueiros são sérias e indesculpáveis, mas não causaram a crise.

O crédito malparado bateu recordes históricos em Portugal. Em 2015 atingiu-se um máximo de 20 mil milhões de euros de crédito já vencido. Este valor tem vindo a reduzir-se, mais pelo reconhecimento das perdas por parte dos bancos do que por regularização das dívidas pelos faltosos. Subsistem ainda cerca de 11 mil milhões de euros de crédito vencido, três vezes mais do que em 2008.

Vários factores explicam o rápido crescimento do crédito malparado nos bancos portugueses, que levou à necessidade de intervenção do Estado. O mais óbvio são os efeitos recessivos da crise internacional de 2008-2009, da crise da zona euro em 2010-2012 e da política de austeridade seguida em Portugal entre 2011 e 2014.

Durante uma recessão aumentam as falências e os rendimentos caem, tornando inevitável o crescimento dos empréstimos que ficam por pagar. Ainda é mais assim quando a crise é profunda e duradoura, como aconteceu em Portugal na última década.

Há quem defenda que a severidade da crise se deveu às más práticas dos bancos nos anos precedentes. Em parte é verdade, mas não se trata necessariamente de fraude. Na maioria dos casos, não se trata sequer de más decisões de gestão, na perspectiva da rentabilidade bancária.

Até à crise internacional as regras em vigor incentivaram os bancos – em Portugal e não só – a aumentar o crédito concedido. A economia portuguesa esteve estagnada desde a viragem do século e enfrentava a concorrência das economias emergentes. Por isso, eram poucas as empresas produtivas que procuravam crédito. No entanto, vários negócios foram rentáveis até 2008: o imobiliário, os projectos de construção em Angola e na América Latina, os mercados de acções e obrigações, entre outros. Nada nas regras de supervisão bancária impedia os empréstimos para estes fins, pelo contrário. Num clima marcado pela confiança económica, baixas taxas de juro e aumento da concorrência entre bancos, retrair o crédito seria um absurdo para a generalidade dos banqueiros. Sem surpresa, o crédito às empresas e aos particulares em Portugal cresceu mais de 9% ao ano entre 2005 e 2008.

Quando a recessão chegou o negócio da construção e o preço do imobiliário colapsaram. O valor das acções e das obrigações caiu a pique. Os projectos de expansão para Angola e para outros países promissores foram apanhados na recessão mundial. Estes tipos de investimentos são responsáveis pelas maiores perdas dos bancos portugueses. Tal como em muitos outros países, só a construção e o imobiliário representam mais de metade do aumento do crédito malparado em Portugal.

O enorme endividamento do sector privado nas vésperas da crise não é, pois, o produto de fraudes. É o resultado de um sistema em que os bancos são incentivados a expandir o seu negócio sem considerar os riscos.

É bom que se avalie o que se passou na Caixa para assegurar que cumpre a sua missão de banco público, em vez de servir projectos de poder de alguns grupos. Quem cometeu fraudes deve pagar por elas. Mas, se queremos diminuir o risco de futuras crises, não é para o comportamento dos banqueiros que devemos olhar. É para as regras gerais do sistema financeiro. Essas são muito mais difíceis de mudar.

Economista e professor do ISCTE-IUL

O fim progressivo das propinas é uma decisão sensata

(Ricardo Paes Mamede, in Diário de Notícias, 15/01/2019)

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Tal como muitas pessoas da minha geração, uma parte importante do tempo que passei na faculdade foi ocupado com o debate e o protesto em torno do aumento das propinas do ensino superior. Mais de um quarto de século depois surpreende-me a repetição dos termos da discussão. Grande parte deles são mais ou menos deliberadamente erróneos. Outros tendem a passar ao lado dos argumentos relevantes.

Aqueles que defendem o valor actual, senão o aumento, das propinas sustentam a sua posição em dois argumentos principais. Primeiro, grande parte dos alunos que frequenta o ensino superior não tem dificuldade em cobrir os custos financeiros dessa frequência. Segundo, a obtenção de um diploma de nível superior permite aos indivíduos obter maiores níveis de remuneração no futuro. Logo, reduzir as propinas seria não só ineficiente (já que uma parte dos recursos assim gastos não conduziria a um maior número de licenciados) mas também socialmente injusto (uma vez que constituiria uma transferência de rendimentos de toda a sociedade para indivíduos que são à partida, ou serão no futuro, membros de um grupo privilegiado).

De acordo com esta visão, a melhor forma de aumentar o número de licenciados em Portugal consiste em reforçar o montante e a abrangência das bolsas para estudantes necessitados, bem como reduzir outros custos de frequência do ensino superior (nomeadamente, os custos de alojamento). Caso se optasse pela redução das propinas, essa perda de receita teria de ser compensada de alguma forma, podendo significar uma menor disponibilidade de verbas para apoio aos estudantes carenciados (bolsas, residências, etc.).

A ideia de que os estudantes do ensino superior público constituem uma elite económica é em larga medida equivocada. Já o era em 1991/1992, quando a guerra das propinas começou, ainda o é mais agora. Há muito que a educação pós-secundária deixou de ser reservada aos filhos dos mais ricos.

 

Por detrás da aparente razoabilidade, este tipo de raciocínio parte de pressupostos erróneos e ignora aspectos relevantes do problema.

Desde logo, os argumentos referidos pressupõem que a justiça social deve ser feita através do pagamento de taxas de frequência do ensino público – os estudantes mais abastados devem pagar para que outros tenham acesso a bolsas e residências. Ora, no sistema fiscal português a redistribuição é feita primordialmente através do pagamento de impostos e não de taxas. No caso das propinas, a questão é ainda mais caricata: cobram-se propinas com base no argumento de que os licenciados receberão salários mais elevados, como se fizesse sentido taxar alguém com base em expectativas de rendimentos futuros. No futuro, os licenciados pagarão os impostos correspondentes ao seu nível de rendimentos – pagarão mais impostos se receberem muito, menos impostos se receberem pouco. Não é agora que se vai fazer justiça sobre um futuro que é incerto.

Para mais, a ideia de que os estudantes do ensino superior público constituem uma elite económica é em larga medida equivocada. Já o era em 1991/1992, quando a guerra das propinas começou, ainda o é mais agora. Há muito que a educação pós-secundária deixou de ser reservada aos filhos dos mais ricos. O número de estudantes neste nível de ensino duplicou desde início da década de noventa, estando hoje acima dos 370 mil. Teria sido impossível concretizar este salto quantitativo sem a chegada ao sistema de muitas dezenas de milhares de estudantes de origens sociais menos favorecidas.

Os elevados custos e a incerteza sobre os benefícios do ensino superior constituem desincentivos para quem pondera adiar a entrada no mercado de trabalho por três anos, abdicando dos rendimentos imediatos que poderia obter (os economistas chamam a isto custos de oportunidade)

 

Se é verdade que cerca de 1/5 dos alunos beneficia de bolsas de estudo, há porém muitos estudantes cujas famílias não são suficientemente pobres para terem direito a uma bolsa, mas que têm de fazer um esforço financeiro avultado para suportar a frequência de um filho ou filha no ensino superior (o que significa pagar propinas, alojamento, deslocações, material escolar, etc.). Portugal é mesmo um dos países europeus onde as propinas pagas pelos estudantes não bolseiros são mais elevadas (mesmo após a redução decidida no Orçamento do Estado para 2019).

Se os custos são elevados, os retornos individuais do investimento em educação superior estão longe ser garantidos. Sendo certo que algumas licenciaturas de instituições específicas têm níveis muito elevados de empregabilidade, isto não é verdade para a generalidade dos cursos. E à medida que o número de licenciados aumenta (o que é uma necessidade evidente para a economia e a sociedade portuguesas), diminui o prémio salarial para quem tem um curso superior e diminui também a certeza de um emprego de qualidade.

Os elevados custos e a incerteza sobre os benefícios do ensino superior constituem desincentivos para quem pondera adiar a entrada no mercado de trabalho por três anos, abdicando dos rendimentos imediatos que poderia obter (os economistas chamam a isto custos de oportunidade). O desincentivo é tanto maior quanto mais avessas ao risco forem as famílias – e tipicamente são as famílias menos abastadas (não apenas as mais pobres) as que têm maior aversão ao risco.

A combinação de elevados custos directos, custos de oportunidade, custos subjectivos e incerteza quanto aos retornos do investimento constituem obstáculos efectivos no acesso ao ensino superior, principalmente para indivíduos oriundos das classes médias que ficam excluídos do acesso à acção social

 

Mas não é tudo. A discussão sobre a bondade das propinas no ensino superior faz-se habitualmente tendo como referência os rendimentos dos pais. No entanto, estamos a falar de jovens adultos, que legitimamente aspiram à sua independência. Para estes indivíduos os custos subjectivos do prolongamento da dependência financeira da família (ou do peso que o próprio representa para terceiros) não são menos avultados do que outros. Estes custos não afectam apenas os jovens oriundos das famílias mais pobres, sendo comuns nas classes médias.

Em suma, a combinação de elevados custos directos, custos de oportunidade, custos subjectivos e incerteza quanto aos retornos do investimento constituem obstáculos efectivos no acesso ao ensino superior, principalmente para indivíduos oriundos das classes médias que ficam excluídos do acesso à acção social. Tendo isto presente, a eliminação das propinas é mesmo uma decisão sensata – que de resto tem vindo a ser seguida por um número crescente de países.

Há bons motivos para defender que a eliminação das propinas do ensino superior, sendo um objectivo estratégico a prazo, deve resultar de um processo gradual. A eliminação súbita dessa receita só poderia ser conseguida através de cortes noutras despesas ou do aumento de outras receitas. É particularmente preocupante a possibilidade de a abolição de propinas das licenciaturas ser conseguida à custa de um aumento dos valores já elevados das propinas de mestrado – o que transferiria e agravaria as injustiças para o nível de ensino seguinte. Com tempo, o crescimento económico permitirá ao Estado ir abdicando daquela receita sem ter de sacrificar outras despesas no imediato ou impor aumentos de outras taxas. Este é, parece-me, o caminho sensato a seguir.

Economista e professor do ISCTE-IUL. Escreve de acordo com a antiga ortografia.