Do Estado Novo ao euro, sempre na periferia

(Daniel Oliveira, in Expresso Diário, 07/02/2018)  

Daniel

Daniel Oliveira

Escreveu Friedrich Hayek: “eu acredito mesmo que, no longo prazo, os assuntos humanos são guiados por forças intelectuais”. Eu também. E que a essas forças intelectuais correspondem a ações políticas e a elas instituições que as servem. Por isso, não compro a ideia de que a economia é um conjunto de fórmulas às quais nos submetemos por serem inevitáveis. Resultam de escolhas que estruturam a nossa vida coletiva. O que vivemos em Portugal e na Europa resulta de ideias que se transformam em escolhas políticas que foram aplicadas por instituições dirigidas por pessoas. E a narrativa que se impôs sobre a crise que vivemos tão recentemente tem como principal objetivo justificar, perpetuar e aprofundar essas escolhas.

Todos conhecemos a lengalenga. Que vivemos, indivíduos e Estado, acima das nossas possibilidades. Que para o fazermos nos endividámos, passando uma pesada fatura para os vindouros. A austeridade não foi mais do que a expiação do nosso comportamento vicioso que a qualquer momento pode regressar se não mantivermos políticos e cidadãos de rédea bem curta. O discurso moralista resulta, nuns casos, de má-fé, noutros de ignorância. Mas, não por acaso, os seus maiores cultores não produziram grande literatura fora das colunas de jornais e dos espaços de opinião, para dar consistência a uma tese sem grande base empírica.

Pelo contrário, há uma minoria que se tem dado ao trabalho de tentar compreender o caminho que a nossa economia foi seguindo nas últimas décadas, em especial desde que se integrou na moeda única, para explicar o impacto que a crise financeira global e europeia teve em Portugal. Sendo poucos os economistas que sobreviveram à lavagem cerebral neoclássica que se administra na nossa Academia, a sua produção tem sido significativa.

josereis

E um dos mais relevantes entre eles é José Reis, antigo diretor da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra e antigo secretário de Estado de António Guterres. No seu último livro, “A Economia Portuguesa – Formas de economia política numa periferia persistente (1960-2017)” (Almedina, com prefácio de Nicolau Santos), dedica-se a um exercício exigente que se transforma numa extraordinária radiografia de meio século de história económica do país. Onde ele fixa as continuidades e as ruturas que ajudam a explicar o impasse em que nos encontramos. Este longo texto que aqui vos deixo, bem maior do que é meu costume aqui, é um passeio por esta obra. Para ler com vagar ou não ler e ir diretamente à fonte.

Habitualmente, os ciclos económicos correspondem ao que está entre dois momentos de crescimento negativo, desenhando-se no meio um U invertido. Mais prosaicamente, da ascensão à queda. Os ciclos propostos por José Reis correspondem a esse padrão, mas a cada um deles faz corresponder não apenas a expressão quantitativa de determinadas variáveis, mas uma determinada forma de economia política, com as correspondentes deliberações, linhas de ação e enquadramento institucional. E é por isso que define quatro grandes ciclos para a economia política nacional: o ciclo da industrialização limitada (1960-1974), o ciclo democracia (1975-1983), o ciclo da integração europeia (1984-1992) e o ciclo do euro (1993-2003). José Reis faz questão de nos mostrar que os crescimentos a que assistimos em todos estes momentos, apesar de semelhanças quantitativas, são diferentes. Essa é a grande diferença de quem olha para lá da aparência e procura que tipo de economia política prevaleceu em cada uma destas épocas. O que escreverei neste texto corresponde, em traços largos, ao que é defendido nesta obra. Com alguns desvios da minha lavra.

Uma das teses fundamentais do livro de José Reis é que Portugal está, como diz o título, numa “periferia persistente”. A sua condição foi sempre mudando de contornos, mas nunca deixou de ser periférica. Que teve poder colonial mas foi intensamente exportadora de mão-de-obra; que combinou desenvolvimento interno com exportações assentes no uso intensivo de trabalho com baixos salários; que se integrou na Europa mas ficou num papel de subalternidade comercial e financeira. E essa condição está especialmente presente em toda a parte que o economista dedica ao período que vai de 1960 até à revolução.

José Reis não ignora o período de modernização industrial que marcou a fase tardia do Estado Novo, num país cuja a natureza colonial já anacrónica apenas reforçava a sua condição periférica. Se olharmos para os números do crescimento eles mostram-nos 30 anos de expansão ininterrupta, com taxas de crescimento anuais superiores a 6% (por vezes superiores a 10%). Em 1973 produzia-se 2,5 vezes mais do quem 1957. Reduziu-se a distância em relação às restantes economias europeias, com taxas de crescimento só ultrapassadas pela Alemanha Ocidental e pela Espanha. Isto tem permitido algum revisionismo histórico. Só que ele ignora a forma como esta modernização industrial não se enraizou no país. Os grandes investimentos, que se podem classificar de estruturantes, não tiveram efeitos multiplicadores no emprego e nas relações dentro do sistema produtivo. São as indústrias pesadas e básicas (siderurgia, metalúrgicas, química, cimentos) que concentram todo o investimento, enquanto todo o resto da indústria sem mantém como antes. Esta modernização tem efeitos na criação de infraestruturas, mas não tem efeitos na qualificação da economia. Só mesmo no fim da ditadura há uma tentativa de inserção da nossa economia, com a aposta em sectores mais qualificados e de exportação, como a indústria de construção e reparação naval.

Apesar das impressionantes taxas de crescimento do PIB, a taxa de crescimento de trabalho foi 1,5% entre 1966 e 1973. Entre 1960 e 1973 a população ativa caiu 7%. O que quer dizer que a taxa de crescimento foi quase toda determinada pelo capital. A brutal emigração, que atingiu níveis históricos, teve muito mais impacto na situação económica global do país, seja pelas repercussões no emprego, na balança de pagamentos, na taxa de poupança ou no consumo privado. Ao mesmo tempo que se instalava um sector industrial moderno o país fazia da mão-de-obra a sua principal mercadoria de exportação. Esta modernização industrial correspondia a uma acumulação de capital que se concentrava numa espécie de “enclave” fortemente protegido pelo regime. Um enclave a quatro grandes estruturas que mantinham o controlo da banca e da grande indústria: Grupo Mello/CUF, grupo Champalimaud, Banco Português do Atlântico e Banco Espírito Santo. Mostrando os limites da transformação do nosso país, parte deles vieram a reconstruir o seu domínio, replicando vícios e limitações do passado. A ausência de mercado interno, que a emigração e a mão de obra barata esvaziava, acabou por ditar uma aposta no mercado externo que a adesão à EFTA facilitou.

Ao contrário do que rezam algumas crónicas, a década posterior ao 25 de abril corresponde a um processo de crescimento económico tão estruturado como aquele a que iria assistir-se no período seguinte, depois da adesão à CEE. O aumento do PIB neste período é, em todas as suas características, semelhante ao que geralmente associamos à entrada na CEE e ao cavaquismo. Um extraordinário alargamento da integração por via do emprego, a criação de uma verdadeira segurança social, uma nova repartição do rendimento, o acesso a serviços coletivos e o enorme investimento feito mudam radicalmente o país. É um dos poucos momentos em que a nossa economia é mais fortemente determinada por fatores internos do que externos. Como resultado, a população residente e ativa cresce e, apesar de choques externos e da chegada de meio milhão de cidadãos residentes nos territórios africanos, assiste-se a um aumento geral do bem-estar e do acesso ao trabalho.

Não é possível compreender a década da democratização sem saber que a opção pela integração na CEE ganhou, relativamente cedo, corpo de proposta política maioritária. Essa opção permitiu não só consolidar a democracia como criar as condições para uma maior abertura internacional da nossa economia. Como escreve José Reis: “A inserção formal na Europa, nas condições dos finais da década de setenta e na de oitenta, teve uma forte relação com o novo quadro nacional, visto que procurou consolidá-lo”.

A ideia de que a integração europeia põe fim a um longo período de instabilidade económica e financeira, sendo por isso um corte com esse ciclo, ignora que, no que toca aos dados fundamentais, o período económico que vai de 1985 a 1993 é bastante semelhante ao que vai de 1976 a 1984.

Entre 1985 e 1989 o PIB aumentou à taxa média de 4,4% ao ano. No período de expansão semelhante, entre 1976 e 1980, ele cresceu 5% ao ano. Na fase de depressão, entre 1989 e 1993, ele ficou-se por 1,6%, enquanto estava nos 0,4% entre 1980 e 1984. Apesar de todas as diferenças, e de toda a relevância dos estímulos exteriores, José Reis recorda os dois períodos foram ainda comandados politicamente e estiveram centrados em promover uma relação entre sectores produtivos e a economia e a sociedade.

Apesar de já não estarmos a falar de um período em que a nossa principal exportação são as pessoas, mas de um processo que integrava cada vez mais cidadãos na economia, por via do trabalho, o principal argumento competitivo continuava a ser o dos salários baixos. E às velhas fragilidades do nosso aparelho produtivo vieram juntar-se novos problemas: uma banca que promovia o crédito fácil sem separar operações especulativas das que podiam qualificar a economia e a deslocação da economia para sectores que estavam facilitados pelo acesso fácil ao crédito, de que o imobiliário é um exemplo.

Do ponto de vista político, o que marcou estes primeiros anos de integração foi um olhar acrítico e tecnocrático a que José Reis chama “europeísmo feliz”. Parecia haver uma fé geral de que a redução das taxas de juro e a liberalização do sistema bancário, que correspondiam a um acesso cada vez mais fácil ao crédito, resolveria todos os nossos problemas. E aparentemente resolviam. A que preço, veremos mais tarde. Ainda assim, nos primeiros anos da integração Portugal manteve uma razoável margem de manobra, conseguindo manter políticas expansionistas, aumentar o investimento e continuar as transformações produtivas, no bem estar e no emprego. É o período em que ainda assistimos a um processo de convergência com o resto da Europa. E Reis vê-o como uma continuidade – e não uma rutura com o processo de democratização começado no 25 de Abril.

A rutura, em seu entender, virá depois: com o início do processo de convergência nominal com vista à integração no euro. Uma rutura que só se torna realmente clara na primeira década deste milénio, quando se percebe que a nossa economia não está a desenhar uma tendência semelhante aos ciclos anteriores. Pelo contrário, entrou em estagnação prolongada. Apesar desta convergência nominal corresponder a uma escolha política, clara no Ato Único Europeu, no Tratado de Maastricht e com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, ela não é mais do que adoção institucional do processo de financeirização internacional. Uma passagem da economia da produção para economia do crédito e do endividamento. Este período em que a convergência real com o resto da Europa é abandonada nada tem de natural. Pelo contrário, ele é marcado por uma “sobredeterminação institucional”, sobretudo vindas da Comissão Europeia e do BCE.

A apreciação daquela que passou a ser a nossa moeda, ainda mais com uma taxa de conversão muito lesiva, retirou qualquer capacidade competitiva à nossa economia, dificultando as exportações e facilitando as importações e o acesso ao crédito. Trata-se de uma moeda demasiado forte para a economia portuguesa e que tem como efeitos marcantes a estagnação económica, a tercearização, a desindustrialização, o défice crescente da balança corrente (redução das exportações e crescimento das importações) e o crescente endividamento. A nova realidade institucional determina que o país se concentre em bens não transacionáveis, protegidos de uma concorrência externa muito mais desfavorável. Como, mesmo na Europa, há uma escassa integração orçamental, a capacidade pública de estruturar a nossa economia passou a ser muito baixa.

Esta nova moeda beneficia assimetricamente os vários países da União, consolidando e aprofundando as desigualdades então existentes. O que resulta no alargamento dos superávites de uns e no aprofundamento dos défices dos outros.

Mais interessante ainda: os excedentes comerciais de uns são reciclados através de crédito aos países mais pobres para que paguem os seus défices crónicos. Este processo, ele sim vicioso, aprofunda uma relação de dependência comercial e financeira, de crédito e de endividamento de uns em relação a outros, que passou a ser a base do funcionamento da União Europeia.

A escolha de 1993, por parte de José Reis, prende-se com um facto estatístico: foi o ano de crescimento negativo que fecha o ciclo anterior. Mas, na realidade, não começa aí uma inexorável estagnação. Temos ainda oito anos consecutivos de crescimento que poderiam fazer tratar este novo período como mais um ciclo. Só em 2003 é que o crescimento tomba para metade e, entre 2004 e 2007, fica-se sempre abaixo de 2%. Não havendo um novo arranque, fica claro que aquela década mais não fez do que preparar esta. Os números do que vem depois são avassaladores. Se o volume de riqueza produzido em qualquer ano recente (de 2012 até agora) for comparado com os de dez anos antes são sempre menores do que o mais antigo. E sempre com grandes diferenças. Mais uma vez, José Reis pede para olharmos para dentro do crescimento. E verificamos que a quebra da indústria no PIB é a mais significativa, passando de quase 20% do PIB para menos de 14%. Isto enquanto as atividades financeiras e imobiliárias aumentam o seu peso, acompanhadas pelo comércio e hotelaria.

Ou seja, a exposição do país ao euro reduziu a sua capacidade competitiva e fê-lo virar para dentro. Como não podia deixar de ser. A isto acrescente-se que Portugal permaneceu na cauda dos países europeus em sectores intensivos em tecnologia e conhecimento.

No emprego e na demografia os efeitos também são expressivos. A população residente em Portugal cresceu muito até 2001 e assim se manteve até 2010. Nos seis anos seguintes perdemos 250 mil pessoas, chegando a uma redução de 0,5% ao ano. Se olharmos apenas para a emigração, ela é de cerca de cem mil pessoas por ano a partir de 2011. A sangria demográfica foi, de 2008 até agora, de 600 mil portugueses. Quando sabemos que a emigração era, nos anos 90, de 20 a 30 mil por ano, percebemos a dimensão da catástrofe. Quanto ao emprego, foram criados 650 mil postos de trabalho entre 1993 e 2008. Mas a criação de emprego acontece quase exclusivamente nos serviços. E ele é cada vez mais frágil: o trabalho a tempo parcial passa de 7% para 11%, chegando aos 15% em 2012. A taxa de precariedade ronda os 25%, quando a média europeia é de 12%. O crescimento do emprego no período anterior à crise esconde uma mudança que sinaliza a fragilização da nossa economia. Até chegarmos à crise. Aí, só entre 2008 e 2013, foram destruídos 700 mil postos de trabalho. Os custos de trabalho por unidade produzida foram baixando sempre, sobretudo no trabalho qualificado e especialmente na investigação científica. Os salários subiram abaixo da produtividade e, de 1993 para cá, passaram de uma participação de 40% na riqueza criada para menos de 35%.

As mudanças na nossa estrutura produtiva confirmam o processo de excessiva terceirização e desindustrialização do país. Nas últimas décadas, ainda mesmo da antes da entrada no euro, aos grupos bancários vierem juntar-se outros que alguns se atreveram a chamar “inovadores”. Dedicam-se sobretudo à distribuição alimentar e de consumo (Sonae, Jerónimo Martins), ao imobiliário (Amorim), às telecomunicações e audiovisual (PT) ou à energia (EDP). Tudo sectores de lucro fácil, em alguns casos próximos do monopólio natural, e em todos os casos relativamente protegidos da concorrência externa. O caso da Sonae é, do ponto de vista simbólico, interessante. Aquele que era o líder mundial em exportação de contraplacado passou a dedicar-se, acima de tudo, à distribuição alimentar e de consumo, recorrendo em grande escala à importação. O caminho feito pelo grupo, da produção industrial exportadora para serviços com peso na importação, não teve nada de errado ou preguiçoso. Apenas correspondeu aos novos condicionalismos determinados por escolhas políticas.

Os postos de trabalho na indústria passaram de 23% do emprego total, em 1995, para 16%, em 2013. Não é fruto de uma alteração de produção ou mecanização, já que isto corresponde também à sua perda de importância no PIB: passa de 20% para 13,6%. A contrapartida mais imediata é encontrada na construção, um sector não exportador, que tem um aumento de emprego de quase 50%, chegando, em 2002, a 600 mil postos de trabalho. O resto vai sobretudo para o comércio e atividades hoteleiras. Uma das poucas atividades exportadoras que regista saldos positivos é, em todo este período, o turismo.

A esta crescente dependência comercial corresponde, como não podia deixar de corresponder, uma crescente dependência financeira. O saldo da nossa dependência financeira passa de 3% do PIB, em 1996, para 11%, em 2008. Se isto resultasse de investimento direto estrangeiro até podia ser positivo. Mas no que toca a investimento o saldo até é, durante vários anos, negativo: apesar da falta de capital, chegou a investir-se mais no exterior do que o exterior investiu aqui. O centro do endividamento é outro e hoje podemos medir bem a dimensão do problema: a banca. Mais uma vez, para não reduzirmos o debate a tiradas moralistas de sentido oposto, fê-lo porque compensava: graças à política do BCE, o refinanciamento era-lhe bastante fácil.

No seu livro, José Reis socorre-se de um bom indicador para explicar a situação nacional: a Posição de Investimento Internacional (PII). Corresponde à diferença entre os ativos e os passivos financeiros detidos pelos agentes económicos de um país. Mede bem a posição de credor e devedor de cada um. E estamos a falar, sublinhe-se sempre, de dívida do país no seu conjunto, não do Estado. De 1996 até 2016, multiplicámos, segundo este indicador, por nove a nossa posição devedora. Um aumento que, de 2002 a 2006, foi de 10% do PIB ao ano e que em 2012 chegou ao maior de aumento anual, cerca de 14%. Esta é grande marca da nossa entrada no euro: a crescente posição de devedora da nossa economia.

Portugal está longe de estar isolado neste processo. José Reis socorre-se deste indicador para mostrar que há quatro economias credoras relevantes – Alemanha, Bélgica, Dinamarca e Holanda – e 18 que têm uma posição devedora significativa. O grande credor é a Alemanha: a dívida de Espanha, França e Polónia juntas não chega ao crédito alemão e a dívida das quatro economias onde este indicador ultrapassa os 100% (Portugal, Grécia, Irlanda e Chipre) ficam-se por 56% da posição credora alemã. A grande devedora é a Espanha. O desequilíbrio entre uns e outros têm crescido com o euro. Em 1999, a posição credora da Alemanha era apenas de 3% do seu PIB enquanto hoje é de 54,2%. A de Portugal era de 34% e hoje é de 105%. Bélgica, Dinamarca e Holanda eram devedoras e hoje são credoras.

As raízes da crise que se abateu sobre nós, em 2011, foram financeiras mas não estiveram, ao contrário do que uma narrativa bastante interesseira e interessada nos quis vender, no endividamento do Estado. Digo-o há bastante tempo, mas José Reis vai buscar dados mais claros: “A dívida pública, que até 2007 foi sistematicamente inferior a 70% do PIB e em 2009 ainda era de 84%, passou para mais de 100% em 2011, atingindo a casa dos 130% em 2014. Em 2009, o endividamento externo da economia portuguesa, que em 1996 era de 13% do PIB, já tinha ultrapassado os 100%”.

Ou seja, o crescimento do endividamento externo, sobretudo privado, é muito anterior ao endividamento público. É ele que explica a nossa fragilidade perante a crise financeira. Está intimamente ligado ao processo de convergência nominal para a adesão à moeda única e explica grande parte do endividamento público que se lhe seguiu.

A banca, que como já vimos foi responsável pela parte de leão do nosso endividamento externo, conseguiu resolver, durante a crise, grande parte dos seus problemas. Se, em 2007, ela era responsável por 60% da dívida, o que correspondia a 53% do PIB, hoje só corresponde a 4% do PIB. Já o Estado, que apenas devia o correspondente a 46% do PIB, tem agora 70%. Até o Banco de Portugal, que até 2010 era credor, é hoje devedor. Esta mudança de posição fez-se através de uma transferência de responsabilidades em que a troika teve um papel decisivo. E através de ajudas públicas aos bancos, que corresponderam, entre 2007 e 2016, a 7% do PIB deste último ano. No Reino Unido foi de 0,4%, na Alemanha de 1,3%.

A entrada do euro, seguida da crise, correspondeu a três transferências de recursos: do trabalho para o capital, do Estado e da economia para a banca, e do dos países periféricos europeus para os países do centro da Europa.

Na realidade, a intervenção externa limitou-se a reforçar a tendência que nos levou até à crise, substituindo a impossível desvalorização cambial por uma desvalorização interna da nossa economia através da redução unitária do trabalho. Uma forma de controlar o mecanismo de défices externos especialmente ineficaz num país onde o peso dos salários nos custos de produção das exportações não ultrapassa um terço. Ao contrário do que vou lendo, não encontro qualquer sinal de mudança de rumo europeu. Todos os instrumentos que têm sido criados na União, mesmo depois da fase aguda da crise, vão no mesmo sentido: o reforço da “governação económica” numa lógica que reforça os mecanismos repressivos sobre os Estados. A União Bancária é apenas o último exemplo, celebrado por quem ainda não parece ter percebido o que aconteceu nas últimas duas décadas.

José Reis não nos apresenta uma saída para a situação em que um país periférico está integrado numa união económica bloqueada. Se o fizesse, o seu livro resolveria grande parte dos nossos problemas. Mas, para além da biografia que faz da economia do país no último meio século, propõe vários debates essenciais para o futuro. Sobre a produção, concentrando-se na urgência em acrescentarmos valor ao que produzimos, apostando mais na tecnologia e conhecimento do que em indústrias necessárias mas desqualificantes. Sobre o trabalho, reduzindo a altíssima precarização e aproximando a progressão salarial à progressão da produtividade. Sobre o endividamento, avançando na inevitável renegociação da dívida. Sobre a despesa pública, cuja estrutura mudou, onde as despesas em pessoal e investimento valem cada vez menos e as despesas com juros cada vez mais, restando hoje ao Estado o papel de bombeiro, sobretudo quando toca a assumir as dívidas dos outros. Sobre o território, apostando nas cidades intermédias e reduzindo a desigualdade entre Norte e centro, de um lado, e Lisboa e Algarve, do outro. E sobre o desenvolvimento sustentado, não assumindo como vocação para o país quase exclusivamente o turismo, com todos os seus efeitos nos equilíbrios urbanos, pouca criação de valor e emprego desqualificado.

Saber se ainda vivemos em austeridade ou se já abandonámos a crise é um debate estéril. Certo é que as causas da crise e a ideologia da austeridade não são passageiras. Uma e outra testaram fragilidades estruturais de Portugal que se mantêm e representam escolhas que não foram revistas em Bruxelas.

Estamos a caminhar, usando a expressão de José Reis, “sobre o fio da navalha”. Apesar das condições políticas nacionais terem mudado e o clima na Europa estar um pouco mais distendido, o principal constrangimento institucional mantém-se: a Europa e a sua moeda disfuncional.

Este extraordinário livro de José Reis tem a enorme virtualidade de situar a devastação que a integração no euro causou à economia portuguesa numa linha de tempo muito mais longa do que a habitual, onde conseguimos detetar a nossa persistente condição periférica. E onde podemos situar, nos quatro ciclos que ele identifica, os dois grandes momentos de rutura, marcados por mudanças radicais no enquadramento institucional da nossa economia: o 25 de Abril e a entrada no euro. Este último não explica tudo, mas é a chave para grande parte dos nossos debates atuais.

Acabo como comecei este longo texto: com Hayek. O homem que marcou muito do pensamento económico que hoje é dominante nos EUA e na Europa defendia que a melhor forma de evitar que a governação económica estivesse exposta a “pressões da opinião pública e da influência política” era “uma federação mundial liberal”. A que se vai desenhando não é mundial, mas é europeia. A cada ideia corresponde uma estrutura institucional e esta é a mais perfeita que a ortodoxia neoliberal poderia ter encontrado.

E é por isso que me espanto com os incautos federalistas de esquerda, por não perceberem que querem reformar o que só existe para os matar. Porque a perda de poder monetário e de regulação bancária por parte dos Estados só pode acabar, para manter o equilíbrio vicioso que isto implica, no controlo não democrático da política orçamental.

Que corresponde, como tem correspondido, à manutenção de uma eterna relação de dependência entre países devedores e credores. É dessa dependência que temos de nos libertar. Como José Reis não chega, longe disso, a propor a saída do euro, também não nos apresenta um plano genial de fuga. É pena.

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