O merecido chumbo do Tratado Orçamental

(Alexandre Abreu, in Expresso Diário, 06/12/2018)

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O Tratado Orçamental é a mais acabada expressão dos absurdos e anti-democráticos constrangimentos europeus à política económica dos Estados-membros. O seu processo de assinatura e ratificação em 2012 foi tudo aquilo que um tratado entre Estados soberanos e democráticos não deve ser: apressado, opaco e coercivo. Praticamente não houve debate público acerca do seu conteúdo e implicações, apesar da importância destas. A sua apressada ratificação foi imposta como condição para que os Estados sob resgate financeiro tivessem acesso ao Mecanismo Europeu de Estabilidade. E, de forma extraordinária para um acordo entre Estados, o seu texto previa que a transposição para o ordenamento jurídico dos Estados signatários fosse feita através de emenda constitucional (em Portugal, apesar de tudo, pelo menos isso foi evitado – foi feito por via de lei de valor reforçado).

Se o processo foi nefasto, o conteúdo não o é menos. Em pleno auge da crise, quando os Estados-membros da zona euro com estruturas produtivas mais frágeis se confrontavam com as consequências e limitações de terem abdicado da soberania monetária e cambial, o Tratado Orçamental constituiu uma fuga para a frente por parte da ortodoxia europeia. Ao invés de uma alteração das estruturas da zona euro de modo a torná-la menos disfuncional, devolvendo margem de manobra aos Estados, a opção foi no sentido de tornar essas estruturas mais rígidas, mais opacas e mais arbitrárias.

No contexto do velho Pacto de Estabilidade e Crescimento, que até então estabelecera o essencial das regras orçamentais europeias, os limites máximos de 3% do PIB para o défice orçamental e 60% para a dívida pública eram manifestamente arbitrários, mas há muito que vinham sendo violados de forma pontual ou reiterada por numerosos Estados-membros (incluindo a França e a Alemanha no caso do limite do défice), o que reduzia em muito a sua eficácia normativa e, por essa via, o seu potencial de dano.

O Tratado Orçamental visou pretensamente assegurar que a noção de equilíbrio orçamental passaria a ter em conta o ciclo económico (tomando como referência o saldo estrutural, por sua vez calculado com referência ao desvio face ao produto potencial e à chamada taxa ‘natural’ de desemprego), de modo a permitir alguma margem adicional para actuação contra-cíclica em contexto de recessão e a exigir mais disciplina em contexto de expansão. Ao mesmo tempo, introduziu algumas cláusulas de excepção para circunstâncias extraordinárias e reforçou fortemente os mecanismos disciplinadores. O resultado foi uma aberração.

A utilização do saldo estrutural como variável de referência para o critério do défice apenas veio trazer mais opacidade, uma vez que o seu cálculo é extraordinariamente esotérico e profundamente discutível, para além de estar muito longe de ter introduzido a margem necessária para uma actuação contra-cíclica eficaz em contexto de recessão e desemprego generalizado. Isto sucede, em particular, porque a taxa ‘natural’ de desemprego calculada em cada momento pela Comissão é sempre notavelmente próxima da efectivamente verificada, o que implica que a magnitude do desvio face ao produto potencial seja sistematicamente subestimada e, consequentemente, que a margem de manobra da política orçamental seja muito limitada.

Por sua vez, as cláusulas de excepção aumentaram principalmente a margem de arbitrariedade da Comissão. A percepção (e realidade) é que a Comissão opta por exercer ou não o poder disciplinador proporcionado pelo Tratado Orçamental consoante o Estado em questão em cada caso cumpra com as exigências em termos de ‘reformas estruturais’, leia-se conformidade com o receituário liberalizador, e consoante o contexto político envolva um risco menor ou maior de revolta eurocéptica.

Principalmente, porém, a transformação dos critérios do Pacto de Estabilidade e Crescimento original, genéricos, aspiracionais e sistematicamente desrespeitados, em obrigações específicas para cada país, muito mais exigentes e fiscalizadas de forma muito mais apertada, veio aumentar fortemente o seu carácter danoso. Por exemplo, esteja ou não em recessão, um Estado signatário cujo stock de dívida pública ultrapasse os 60% do PIB está obrigado a reduzir esse stock anualmente em 1/20 do remanescente, o que implica uma condenação à austeridade independentemente das circunstâncias económicas. Além de opaco, arbitrário e inflexível, o Tratado Orçamental remete para o plano jurídico aquilo que deve ser do plano da política e, dada a sua obsessão com o saldo orçamental e a dívida acima de quaisquer outros objectivos económicos, tem um carácter intrinsecamente recessivo.

É por tudo isto que devemos saudar como especialmente positiva a decisão tomada há dias pela Comissão de Assuntos Económicos e Financeiros do Parlamento Europeu no sentido de chumbar a integração do Tratado Orçamental no direito comunitário.

O Tratado Orçamental é um tratado intergovernamental e não faz parte do direito comunitário enquanto tal, mas uma das suas cláusulas previa que nos cinco anos seguintes à entrada em vigor em 2013 dever-se-ia iniciar o processo de transposição para a legislação europeia. Foi esse processo, recentemente iniciado pela Comissão Europeia, que o Parlamento Europeu agora bloqueou através da decisão desta Comissão do Parlamento Europeu, com o contributo directo de três eurodeputados portugueses que nela têm assento: Marisa Matias (BE), Miguel Viegas (PCP) e Pedro Silva Pereira (PS). Nas palavras de Marisa Matias, que actuou como relatora, este resultado traduz um reconhecimento dos resultados negativos da austeridade excessiva que o Tratado impôs às sociedades europeias.

A derrota desta intenção de transposição é importante por dois motivos. No plano jurídico, implica que o Tratado Orçamental continua a ser um tratado intergovernamental separado do ordenamento jurídico europeu, pelo que a denúncia ou saída do Tratado por um ou mais Estados signatários não implica as dificuldades ou exigências de um cenário de ruptura total com a UE.

No plano político e simbólico, reflecte uma notável rejeição pelo Parlamento Europeu daquele que tem sido o instrumento jurídico por excelência de consagração da austeridade como ortodoxia económica da União Europeia.

É um pequeno mas importante passo no sentido de uma mudança de política na Europa.

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